不服交通事故责任认定行为能否提起行政诉讼

不服交通事故责任认定行为能否提起行政诉讼

             ——原告张某诉被告某公安局交通警察大队撤销道路交通事故认定书纠纷案

裁判要旨

具体行政行为是构成行政诉讼受案范围的最主要内容，只要属于具体行政行为均可起诉；不属于具体行政行为原则上不可以起诉，抽象行政行为只能附带具体行政行为一并起诉。“处分性”系具体行政行为必备要素，即具体行政行为客观上产生影响了当事人权利义务的效果。交警队制作的交通事故责任认定书是对交通事故法律事实的确认，是处理交通事故案件的证据，证据能否采信由法院审查决定。交通事故责任认定书对当事人的权利义务不产生直接影响，因缺乏处分性不属于行政诉讼受案范围。

案情简介

2020年5月，张某驾驶的电动三轮车与王某驾驶的二轮电动自行车发生道路交通事故。被告交通警察大队依法受案后作出道路交通事故认定书，认定张某承担此次事故的主要责任，王某承担此次事故的次要责任。张某对该事故认定书不服，向法院提起行政诉讼。

案件分析

本案件系交通事故行政确认纠纷，事实清楚，法律关系明确。争议焦点为交通事故责任认定行为是否对当事人的权利义务产生直接影响，即是否属于行政诉讼的受案范围。针对该焦点，合议庭形成了截然不同的两种意见：

第一种意见认为，交通事故责任认定行为具有可诉性，属于行政诉讼的受案范围。理由是：交通事故责任认定书是法律法规授权的公安交通管理部门作出的行使行政职权的行为，该认定书的认定结果必然会影响到当事人的权利义务。在民事上交通事故责任大小会影响赔偿数额；在行政上交通事故责任大小会影响行政处罚的轻重；在刑事上交通事故责任主次会影响定罪量刑。这些都涉及当事人的权利和义务，因此，交通事故责任认定具有可诉性。

第二种意见认为，交通事故责任认定行为不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。理由是：交通事故认定书仅是处理交通事故案件的证据，对当事人的权利义务不产生直接影响。交通事故责任认定行为因缺乏处分性而不属于具体行政行为，亦不属于行政诉讼受案范围。

合议庭最终采纳了第二种意见。具体理由如下：

（一）交通事故责任认定行为因缺乏处分性不属于具体行政行为，不具行政可诉性具有法理依据。   

具体行政行为是指行政主体依法就特定的事项对特定的公民、法人和其他组织权利义务单方行使职权行为。具体行政行为构成行政诉讼受案范围的最主要内容，只要属于具体行政行为均可起诉；不属于具体行政行为原则上不可以起诉，抽象行政行为只能附带具体行政行为一并起诉。“处分性”系具体行政行为否的必备要素，即具体行政行为客观上产生影响了当事人权利义务的效果。公安交警大队制作的交通事故认定书是对交通事故法律事实的确认，是处理交通事故案件的证据，证据能否采信由法院审查决定。交通事故责任认定书对当事人的权利义务不产生直接影响，因缺乏处分性而不属于行政诉讼受案范围。

（二）交通事故责任认定行为不具行政可诉性具有法律依据。   

《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字[2005]1号）答复：“根据《道路交通安全法》第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼”。根据上述规定，交通事故认定书是处理交通事故案件的证据，不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。

（三）交通事故责任认定行为不具行政可诉性并不影响当事人权利义务的救济，交通事故责任认定行为具有合法的公权力救济途径。

首先，行政内部层级监督。《道路交通事故处理办法》以及《道路交通事故处理程序规定》规定，当事人对道路交通事故认定不服的，可以向上一级公安机关申请重新认定或者申请复核。上述规定赋予行政相对人对交通事故认定不服可以申请重新认定或者申请复核的权利；该项程序的启动可以发挥上级行政机关对下级行政机关的有效监督，纠正交通事故认定过程中的一些不当或者违法行为，以保障行政相对人权利的救济。

其次，诉讼中的司法监督。如前所述，交通事故责任认定确定的是事故双方责任的大小，该认定行为只有在公安机关随后做出的行政处罚或者是民事损害赔偿时才真正影响当事人权益。若行政机关在后续作出行政处罚，则当事人可就行政处罚提起行政诉讼，此时交通事故责任认定将作为公安机关证明其行政处罚合法性的证据材料而进入行政诉讼过程，法院经审查后发现该认定行为存在严重违法的，可以不采信该证据。若当事人就交通事故提起民事诉讼，同理交通事故责任认定书亦作为民事证据使用，法院有权决定是否采信。综上，法律法规已对交通事故当事人的权利救济途径作了充分规定，在认识以及处理交通事故责任认定行为上不能管中窥豹，对交通事故责任认定行为不服不能提起行政诉讼并不影响当事人权利的救济。

（四）交通事故责任认定行为不具行政可诉性更能有效救济当事人的权益。若敞开行政诉讼的大门，对行政机关的任何行为都不设“门禁”将影响正常的执法秩序。试想一下，如果当事人可以对交通事故认定行为提起诉讼或者复议，则在诉讼或复议期间，交通事故责任认定的确定力将长期处于待定状态，当事人将陷入“马拉松式”的诉讼纠纷，导致后续的民事赔偿、行政处罚无法进行，最终必将引发自由与秩序、效率与公正之间的价值冲突。

拓展延伸

交通事故责任认定行为是公安交通管理部门运用一定的专门知识和技术手段，在查明交通事故原因之后，根据当事人的违章行为与交通事故的因果关系以及作用确定责任分配的行为，交通事故认定不属于行政诉讼受案范围，人民法院无法对其合法性进行审查。为有效保护公民、法人或者其他组织合法权益，监督交警部门依法行政，笔者提出以下几点意见建议：

第一，交警部门应以事实为依据，以法律为准绳制作交通事故认定书。交通部门应充分运用调查、勘验、鉴定等手段，结合专业知识，对应相关法律法规作出交通事故认定书。

第二，进一步加强层级监督。上级交警部门对申请复核的交通事故认定应从事实认定、执法程序、法律适用等方面进行全面审查，要做到将行政权力关在制度牢笼，将行政执法在阳光下公开，切实维护当事人合法权益。

第三，进一步加强司法监督。不论交通事故引发的是民事诉讼还是行政诉讼，交警部门制作的交通事故认定书均是作为证据使用。法院对该证据不能因其公文证书的特性在审查时流于形式，应严格按照证据规则的规定对其真实性、合法性、关联性进行全面审查以决定是否采信。

综上，在执法司法活动中，要充分践行习近平总书记“以人民为中心”的法治思想，让当事人切实感受到公平正义，最大限度让当事人在司法案件中有更多获得感和满足感。